MEMORIA TÉCNICA DE GESTIÓN
Gestión territorial · Articulación institucional · Prevención · Resultados
Experiencia de gestión pública basada en la articulación de instituciones, gobiernos locales y comunidades para convertir necesidades del territorio en soluciones concretas.
EXPERIENCIA Y MODELO DE GESTIÓN
Resumen de experiencia
Entre 2019 y 2022, la Oficina de Defensa Nacional del Gobierno Regional de Cajamarca desarrolló una gestión orientada al territorio, articulando instituciones públicas, gobiernos locales y comunidades para atender necesidades concretas de la población.
El modelo combinó capacidades técnicas, recursos institucionales y participación comunitaria para intervenir en escuelas, establecimientos de salud, sistemas de agua y saneamiento, infraestructura vial, riego, prevención y reducción del riesgo.
La experiencia demostró que la articulación y cooperación pueden reducir tiempos de intervención, optimizar los recursos disponibles y convertir necesidades del territorio en soluciones concretas.
EL PROBLEMA DETECTADO
Al iniciar la gestión se identificaron necesidades recurrentes en comunidades rurales: infraestructura educativa deteriorada, sistemas de agua y riego afectados, vías interrumpidas, establecimientos de salud con deficiencias y poblaciones expuestas a peligros recurrentes.
La respuesta institucional enfrentaba además dificultades de coordinación, limitaciones presupuestales, procedimientos administrativos y una marcada tendencia a actuar después de producida la emergencia.
El desafío era pasar de una gestión fragmentada y reactiva a una gestión articulada, preventiva y orientada a resultados.
LA RESPUESTA: ARTICULACIÓN Y COOPERACIÓN
Un modelo de articulación territorial que integra instituciones públicas, gobiernos locales y comunidades para sumar capacidades, recursos y participación, y convertir necesidades del territorio en soluciones concretas.
ARTICULACIÓN · Instituciones que coordinan capacidades y recursos.
COOPERACIÓN · Cada actor aporta desde sus competencias y posibilidades.
RESULTADOS · La acción conjunta se traduce en soluciones concretas para la población.
DE REACCIONAR A PREVENIR
De una gestión predominantemente reactiva hacia una gestión prospectiva y preventiva.
Rompiendo el círculo reactivo de las emergencias.
La experiencia demostró que muchas necesidades podían atenderse mediante planificación, articulación y prevención, sin esperar necesariamente la ocurrencia de un desastre o una declaratoria de emergencia. Esta forma de articulación y cooperación permitió movilizar capacidades existentes y actuar también en condiciones de normalidad
LA INNOVACIÓN NO CONSISTIÓ EN APARTARSE DE LA NORMA
La innovación consistió en encontrar, mediante la articulación y la cooperación, capacidades que una institución actuando aisladamente no tenía, permitiendo transformar recursos y capacidades existentes en soluciones concretas para la población.
Mirando retrospectivamente esta experiencia, denominamos hoy Minga Institucional al modelo de articulación y cooperación que permitió sumar capacidades existentes y convertirlas en soluciones para barrios y comunidades.
MECANISMO TRIPARTITO DE COOPERACIÓN
Gobierno Regional +
Gobierno Local y/o Autoridades Locales +
Comunidad Organizada
Articulación que se convierte en solución territorial
Para superar limitaciones financieras, operativas y competenciales, el modelo articuló capacidades y recursos ya disponibles en el territorio, reduciendo tiempos de respuesta y facilitando soluciones dentro del marco administrativo correspondiente.
1. OFICINA DE DEFENSA NACIONAL – GOBIERNO REGIONAL
Liderazgo y articulación técnica. Evaluación de necesidades, coordinación institucional y aporte de materiales críticos, herramientas, insumos y combustible, según la naturaleza de cada intervención.
2. GOBIERNOS LOCALES Y AUTORIDADES DEL TERRITORIO
Participación según las capacidades disponibles. Los gobiernos locales podían aportar maquinaria, operadores, personal técnico y apoyo logístico. Cuando su participación no era posible, la articulación se realizaba directamente con las autoridades y organizaciones de la comunidad para impulsar la solución.
3. COMUNIDAD ORGANIZADA
Participación directa en la solución mediante mano de obra, organización, vigilancia social y apoyo logístico, articulando a directores de instituciones educativas, JASS, tenientes gobernadores, rondas campesinas, APAFA, comités y otras organizaciones locales.
La solución no dependía de un único actor institucional.
El modelo articulaba las capacidades disponibles en cada territorio, permitiendo continuar la intervención aun cuando alguno de los actores inicialmente previstos no participara.
FLUJOGRAMA OPERATIVO DE SEIS FASES
Para garantizar la transparencia, eficiencia y legalidad, cada intervención del modelo seguía un procedimiento sistemático, ejecutado mediante un ciclo de seis (6) fases conocido por los participantes.
La necesidad no distingue entre barrio y comunidad. Todos podían gestionar y todos podían participar en la solución.
Oficio / Solicitud / Memorial (Formalización):
Ingreso por Mesa de Partes de una solicitud, memorial o documento presentado por alcaldes, autoridades locales, organizaciones comunales o representantes de la población, solicitando la intervención ante una necesidad, punto crítico o situación de vulnerabilidad.Evaluación (Sustento Técnico): Inspección de campo por un ingeniero evaluador de la Oficina de Defensa Nacional, quien emitía un Informe Técnico detallado justificando la viabilidad y cuantificando los insumos con conocimiento de la disponibilidad.
Acta de Entrega (Transparencia Logística): Despacho de bienes (combustible/materiales) desde Almacén, formalizado mediante un Acta de Entrega firmada por autoridades, asegurando el destino de recursos.
Supervisión (Control en Campo): Monitoreo continuo del avance físico de los trabajos comunales mediante visitas y comisiones o Reportes de Avance con fotos y videos tomados en tiempo real con tecnología móvil.
Rendición de Cuentas (Trazabilidad y Transparencia): Elaboración obligatoria de la autoridad de un Informe Final de Rendición de Cuentas con firma de tres autoridades, que consolidaba actas, listados de uso de combustible y registro de fotos.
Funcionamiento (Puesta en Servicio): Culminación de la intervención y puesta en funcionamiento de la infraestructura o servicio recuperado, o construido verificando su utilidad para la población.
RESULTADOS QUE TRANSFORMAN REALIDADES
Articulación institucional convertida en soluciones concretas para el territorio.
DE LA REHABILITACIÓN A LA SOLUCIÓN FUNCIONAL
La experiencia territorial demostró que rehabilitar o reconstruir una infraestructura afectada no siempre constituía la alternativa más eficiente. En determinados casos, el nivel de deterioro, el costo de recuperación o las condiciones del territorio hacían técnica y económicamente más conveniente construir una nueva solución.
La articulación y cooperación entre Gobierno Regional, gobiernos locales, autoridades y comunidad organizada permitió sumar capacidades, recursos y participación para ejecutar estas soluciones dentro del marco administrativo correspondiente.
GESTIÓN EN CIFRAS
211 instituciones educativas
192 sistemas de agua y saneamiento
237 intervenciones en trochas y carreteras
2 534 emergencias atendidas
21 240 frazadas entregadas
131 brigadistas especializados
ROMPER LA INERCIA NO FUE FÁCIL
Durante años, la atención de necesidades de infraestructura estuvo asociada predominantemente a la lógica tradicional de la inversión pública. La experiencia territorial demostró que, frente a determinadas necesidades y dentro de las competencias y procedimientos aplicables, era posible articular materiales, capacidades institucionales, gobiernos locales, autoridades y participación comunitaria para alcanzar soluciones concretas sin esperar necesariamente el desarrollo de un proyecto convencional.
Esta lógica de articulación se tradujo en resultados verificables en el territorio.
A. Infraestructura Social y Servicios Básicos (637 Intervenciones)
Se ejecutaron 637 intervenciones mediante articulación institucional y participación comunitaria, optimizando las capacidades y recursos disponibles, para restituir la operatividad y dignidad a los espacios comunales.
Infraestructura Educativa de Dignidad:
Coordinamos directamente intervenciones con los directores, Asociación de Padres de Familia, alcaldes y autoridades de la comunidad. Esto evitó la paralización de las clases presenciales y devolvió la seguridad a los estudiantes:
211 instituciones educativas intervenidas mediante construcción, reconstrucción, rehabilitación integral o actuaciones específicas en techos, patios, coberturas y cercos perimétricos.
Salud Básica de primer nivel de atención:
Cuando un Centro de Salud o una posta médica sufría daños que ponían en riesgo la atención, no se podía esperar el ciclo regular de inversión pública. Mediante actas de compromiso inmediato firmadas con las autoridades de salud y municipales, se refaccionaron techos, se aseguraron estructuras y se habilitaron accesos viales.
19 centros de salud rurales intervenidos para refaccionar techos, veredas, tarrajeos, vías de acceso o sistemas de agua para asegurar la continuidad asistencial de primera respuesta.
Agua Potable y alcantarillado rural:
192 sistemas de captación, líneas de conducción, redes de distribución de agua potable y alcantarillado atendidos en barrios y comunidades.
21 reservorios de agua potable co-gestionados con Juntas Administradoras de Servicios de Saneamiento (JASS), autoridades locales y población organizada.
Desarrollo Comunitario y Productivo:
Ante el colapso de vías por derrumbes o la destrucción de canales de regadío y qochas, la articulación permitió actuar de inmediato. El uso compartido de capacidades y recursos —maquinaria local y combustible regional, entre otros— permitió reabrir caminos y reparar canales oportunamente, contribuyendo a proteger las campañas agrícolas y mantener la conectividad y el comercio local:
73 sistemas de riego y canales comunales co-construidos (Pedro Loman e Iglesia Rume en Chetilla, El Rupe en Contumazá, Las Vizcachas, Chaupimayo, etc.),
114 locales comunales multiuso construidos y reconstruidos.
7 mercados comunales o ferias comunitarias reconstruidos para impulsar el comercio local, mejorando el ordenamiento y salubridad.
RESULTADOS QUE TRANSFORMAN REALIDADES
B. Conectividad Vial y Mitigación Preventiva (329 Intervenciones)
La articulación territorial permitió atender oportunamente afectaciones en vías rurales, quebradas, ríos y puntos críticos, mediante la combinación de capacidades y recursos disponibles en el territorio, alcanzando 329 intervenciones de conectividad y mitigación preventiva.
Recuperación de la transitabilidad vial:
237 intervenciones en trochas carrozables y carreteras vecinales, mediante la articulación con gobiernos locales, autoridades y comunidades, combinando maquinaria disponible y apoyo con combustible.
Mitigación y protección en puntos críticos en cuencas:
5 intervenciones con maquinaria para defensa ribereña.
26 intervenciones en quebradas, ríos y sectores críticos vulnerables, coordinadas mediante el convenio GRC–Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), a través del Programa Nuestras Ciudades (PNC).
Infraestructura para la Conectividad :
22 puentes y pontones construidos, reconstruidos o rehabilitados mediante articulación institucional y participación comunitaria, contribuyendo a evitar el aislamiento de la población.
39 intervenciones en badenes, alcantarillas, cunetas y muros de contención, orientadas a recuperar la transitabilidad y reducir puntos críticos.
RESULTADOS QUE TRANSFORMAN REALIDADES
C. Capacitación, Respuesta y Resiliencia Comunitaria
Este componente integró la preparación, respuesta y fortalecimiento de capacidades frente a emergencias y riesgos presentes en el territorio.
Respuesta ante Emergencias y Desastre: Registro, evaluación técnica y coordinación de la atención de 2 534 emergencias y desastres, incluyendo la entrega de bienes de ayuda humanitaria y 887 kits de herramientas.
Protección Social ante Heladas y Friajes:
21 240 frazadas entregadas directamente en las manos de alumnos de inicial y primaria de escuelas altoandinas localizadas en altitudes superiores a los 3,000 metros sobre el nivel del mar. Trabajo organizado y planificado con UGEL y ESCALE.
Fortalecimiento Técnico de Capacidades: Ejecución de 72 actividades de fortalecimiento técnico en GRD y Seguridad Ciudadana para autoridades locales, funcionarios y organizaciones comunitarias.
Brigadas para Incendios Forestales: Capacitación integral, equipamiento y despliegue preventivo de 131 brigadistas para fortalecer las capacidades de prevención y respuesta ante incendios forestales.
Soporte Operativo a Bomberos Voluntarios: Distribución formal de un lote de 2 150 ranchos fríos (raciones tácticas de campaña) para contribuir a sostener la operatividad de las cuatro Compañías de Bomberos de la región durante la atención de incendios forestales.
MARCO NORMATIVO Y DOCTRINARIO
La innovación no consistió en apartarse de la norma, sino en encontrar, mediante la articulación y la cooperación, capacidades que una institución actuando aisladamente no tenía.
La experiencia de articulación y cooperación institucional desarrollada en territorio se sustentó en el marco de la Ley N.° 29664, que crea el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD). A partir de sus competencias, procesos y responsabilidades, fue posible articular instituciones, gobiernos locales, autoridades y población organizada para fortalecer la prevención, atender afectaciones y recuperar servicios esenciales.
Mirando retrospectivamente esta experiencia, denominamos hoy “Minga Institucional” a este modelo de trabajo articulado y cooperativo.
EVOLUCIÓN DE LA GRD: DE LA REACCIÓN A LA GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO
1970–2011 | Predominio del enfoque reactivo - SINADECI
2011–Actualidad | Gestión integral del riesgo – SINAGERD
(Ley Nº 29664 y Homologación)
MARCO NORMATIVO Y DOCTRINARIO
Articulación de los siete procesos de la GRD
La experiencia territorial procuró articular los siete procesos establecidos por el SINAGERD: Estimación, Prevención, Reducción, Preparación, Respuesta, Rehabilitación y Reconstrucción. En la práctica, estos procesos no operan como compartimentos aislados: se relacionan entre sí y requieren coordinación permanente entre instituciones, gobiernos locales y población organizada.
ANTES DEL DESASTRE:
Estimación · Prevención · Reducción · Preparación
Identificación de riesgos, reducción de vulnerabilidades, preparación de capacidades, limpieza de cauces, defensas ribereñas, protección de infraestructura y otras intervenciones preventivas.
DESPUÉS DEL DESASTRE:
Respuesta · Rehabilitación
Atención de emergencias, ayuda humanitaria, recuperación de transitabilidad y restablecimiento de servicios esenciales.
PASADO EL DESASTRE:
Reconstrucción
Recuperación sostenible de infraestructura, servicios y condiciones de vida afectadas, reduciendo las condiciones de riesgo preexistentes
DE LA DOCTRINA A LA SOLUCIÓN TERRITORIAL
La reconstrucción y la rehabilitación forman parte de los procesos de la GRD. Sin embargo, la experiencia territorial mostró que, ante determinadas afectaciones, rehabilitar o reconstruir una infraestructura existente no siempre constituía la alternativa técnica o económicamente más conveniente.
Dentro de las competencias y procedimientos aplicables, la articulación y cooperación permitieron la ADQUISICIÓN DE MATERIALES y su articulación con maquinaria, capacidades institucionales y participación organizada para alcanzar soluciones funcionales, incluyendo, cuando correspondió, nueva infraestructura.
SUPERACIÓN DE OBSTÁCULOS INICIALES Y VIABILIDAD ADMINISTRATIVA
Convertir la articulación institucional en resultados concretos exigió superar inercias administrativas y adecuar procedimientos, recursos y mecanismos de control a una gestión más preventiva y territorial.
No solamente disponer de bienes para atender la emergencia, sino también de materiales para intervenir sobre el riesgo antes del desastre.
1. GESTIÓN ADMINISTRATIVA DINÁMICA
Se fortaleció la coordinación entre el área usuaria, administración y las instituciones participantes, simplificando los canales de comunicación y estableciendo un flujo documentario claro para la evaluación, atención y seguimiento de las intervenciones. Esto permitió pasar progresivamente de una gestión predominantemente reactiva a una gestión orientada también a la prevención y reducción del riesgo.
2. GESTIÓN PRESUPUESTAL ORIENTADA A LA PREVENCIÓN
La identificación de riesgos y necesidades recurrentes permitió orientar y adecuar la programación presupuestal para atender no solamente emergencias, sino también acciones de prevención, reducción del riesgo, rehabilitación y reconstrucción, de acuerdo con las competencias y procedimientos aplicables.
3. ADQUISICIÓN DE MATERIALES PARA LA PREVENCIÓN Y REDUCCIÓN DEL RIESGO
La práctica administrativa estaba orientada principalmente a la adquisición y almacenamiento de Bienes de Ayuda Humanitaria para la atención de emergencias. La experiencia territorial evidenció también la necesidad de disponer oportunamente de materiales para ejecutar acciones de prevención y reducción del riesgo.
Con sustento técnico, presupuestal y documental, se impulsó la adquisición de materiales destinados a intervenciones preventivas, articulándolos con maquinaria, capacidades institucionales y participación organizada de las comunidades.
4. SUSTENTO TÉCNICO, DOCUMENTAL Y CONTROL
Las intervenciones se respaldaron mediante evaluaciones e informes técnicos, actas de entrega, documentación sobre materiales, combustible y utilización de activos, así como mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas. Este soporte permitió sustentar las actuaciones ante los órganos competentes de control.
5. SUPERACIÓN DE INTERPRETACIONES RESTRICTIVAS DE LA GRD
Durante la implementación surgieron diferencias de criterio respecto al alcance de las intervenciones, particularmente sobre la adquisición de materiales y la posibilidad de ejecutar soluciones que implicaran construcción. Mientras una interpretación restrictiva concentraba la actuación principalmente en la atención de emergencias, rehabilitación y reconstrucción, la experiencia territorial exigía analizar integralmente los procesos de la GRD y las competencias de las entidades participantes.
El desafío no fue solamente disponer de recursos; fue demostrar que la GRD también requería capacidad administrativa, presupuestal y operativa para actuar sobre el riesgo antes del desastre.
La innovación administrativa consistió en convertir las posibilidades que ofrecía la norma en capacidades reales de intervención en el territorio.
LECCIONES DE GESTIÓN.
Aprendizajes que dejó la experiencia en territorio.
“Minga Institucional” es la denominación que sintetiza, retrospectivamente, una experiencia de gestión basada en la articulación de instituciones, gobiernos locales y comunidades para resolver problemas concretos en el territorio.